Liberare la pubblica amministrazione

L’ultimo libro di Luca Meldolesi – La Quarta libertà. Come padroneggiare la pubblica amministrazione (Bonanno editore, 2007) – è una lettura gustosa e sorprendente. Con stile sobrio e accattivante, in alcuni passaggi perfino divertente, Meldolesi ci accompagna in un pellegrinaggio storico-teorico alla ricerca del vizio originario di ogni apparato pubblico: farsi guidare da rigide procedure formali che annullano le responsabilità individuali e rendono indecifrabile il risultato, sviluppando la tendenza ad asservire il cittadino invece che servirlo. Quello che per noi italiani costituisce oggi un fardello insopportabile, per Meldolesi ha radici antiche, che risalgono addirittura alla prima civilizzazione urbana che prende corpo in Mesopotamia nel 3500 A.C. Su queste radici sarebbe cresciuta una struttura burocratica la cui logica di funzionamento ha dimostrato, nel tempo, un’incredibile continuità. E’ noto che il sistema di diritto romano, come l’impianto napoleonico-prussiano dell’amministrazione europea, hanno rappresentato strumenti di controllo del potere imperiale sui territori “vinti”, l’esatto contrario dell’auto-organizzazione dal basso delle comunità locali. L’aspetto curioso – ma, allo stesso tempo, inquietante – è come questo impianto sia risultato, alla fine, molto più refrattario del sistema politico al processo di democratizzazione. La conquista delle libertà civili, politiche e sociali che si succedono dopo la Rivoluzione francese non sembra, infatti, avere scalfito in misura determinante le logiche chiuse e auto-referenti del sistema amministrativo. In altri termini, la libertà amministrativa – la quarta libertà – sembra quella più difficile da raggiungere. Tuttavia, come ci esorta Meldolesi con questo suo bel libro, non bisogna abbandonare le speranze. La storia ci fornisce, del resto, qualche interessante traccia da seguire. Ad esempio, il tema della natura sociale e aperta dell’amministrazione pubblica viene affrontato con consapevolezza già dai costituenti americani, e poi sviluppata verso la fine del XIX secolo da Woodrow Wilson, che propone analisi di straordinaria attualità sul ruolo della fiducia, della responsabilità e dell’orientamento al risultato nel regolare i rapporti fra amministrazione e società. Non stupisce, dunque, che negli Stati Uniti l’amministrazione pubblica sia non solo rimasta più limitata, ma anche più efficiente e meglio disposta a mettersi al servizio dei cittadini. Anche nella storia dell’Italia, comunque, non sono mancati importanti momenti di riflessione. Meldolesi ci ricorda come Cattaneo e Sturzo individuarono con lungimiranza l’esigenza di superare l’impianto napoleonico che lo Sato unitario eredita dal Risorgimento, con la sua pesante armatura amministrativa, dentro cui si combinano logiche centralistico-gerarchiche e, soprattutto, una sistematica sfiducia verso i cittadini. Questo impianto risulta oggi una gabbia soffocante, di cui dobbiamo liberarci al più presto se vogliamo avere qualche speranza di rimanere in gioco in un’economia aperta, che premia chi ha capacità di investire a rischio nell’innovazione.
Dunque, che fare? Dopo un excursus storico e teorico quasi vertiginoso, alla fine del libro Meldolesi, da buon riformista, ci fa dolcemente atterrare su un decalogo ragionevole di azioni possibili per “liberare” la pubblica amministrazione. I titoli del decalogo sono questi: puntare al salto di produttività; misurare i risultati; usare sistemi di contabilità in tempo reale; attribuire responsabilità personali ai funzionari; promuovere il federalismo democratico e la sussidiarietà attiva; diffondere e integrare le nuove tecnologie; generalizzare la valutazione da parte degli utilizzatori; apprendere dall’esperienza; fare una seria politica degli investimenti; premiare la sperimentazione e favorire l’emulazione. Lasciamo al lettore curioso approfondire questi punti nel libro. Può tornare utile, tuttavia, sottolineare due principi-guida delle politiche di riforma dell’amministrazione che, di fatto, attraversano tutte le azioni appena richiamate. Il primo principio è quello della competizione: dobbiamo superare, con coraggio, la logica esclusiva e monopolistica dei servizi pubblici, dando sempre, laddove è possibile, più potere e fiducia alla domanda. Il secondo principio è quello dell’autonomia: bisogna dare più responsabilità a chi produce i servizi, lasciando che le risorse guadagnate con l’efficienza rimangano sul posto. Liberare la pubblica amministrazione da se stessa è, dunque, possibile, anche se la strada è lunga e piena di ostacoli. Tuttavia, come diceva Mao, ogni lunga marcia inizia con piccoli passi. Il libro di Meldolesi rappresenta, in questo senso, un’ottima bussola per muoversi nella direzione giusta.

Giancarlo

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A proposito di corog

Giancarlo Corò è professore associato di Economia Applicata all'Università Ca' Foscari di Venezia, dove insegna Economia e politica dello Sviluppo ed Economia dei distretti. E' responsabile dei progetti di ricerca sull'internazionalizazzione delle Pmi del centro Tedis-VIU.
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5 Responses to Liberare la pubblica amministrazione

  1. Nyk dicono:

    Uhm. Vivendo la situazione da un “interno passivo” fatto di aprecchi aneddoti reali(un mio parente stretto lavora nella pubblica amministrazione) posso dire che tale processo sarà molto duro da realizzare perchè significherebbe “sfoltire” gran parte degli statali. Assicuro che nella pubblica amministrazione girano personaggi e accadono situazioni, purtroppo reali, che neanche il miglior autore di Zelig potrebbe immaginare nella loro comicità…

  2. Luca Meldolesi dicono:

    La rivoluzione francese, l’ha spiegato Tocqueville, invece di trasformare lo Stato, lo ha rilanciato sotto altre insegne. E così hanno fatto, direttamente e/o indirettamente moltissimi moti sociali – moderati e rivoluzionari, riformisti e radicali, giunti al potere o aspiranti tali, fino a noi. In tal modo, è accaduto che quello Stato aristocratico, mille volte adattato e riproposto,… dobbiamo ancora trasformarlo. E che, se non vivessimo in un’epoca nuova – quella dell’abbattimento delle frontiere, dei viaggi aerei low cost e del confronto possibile con i leader internazionali del funzionamento della pubblica amministrazione (Canada, Stati Uniti ed Australia) – probabilmente, non riusciremmo nemmeno a proporcelo di trasformarlo!
    Vedo con piacere che, per quanto in modo sporadico ed intermittente, la presa di coscienza che questo sia il punto chiave delle difficoltà italiane si sta facendo luce ai quattro angoli della Penisola. Certo, lo sapevamo già, fin da ragazzi, che è proprio questo il tallone d’Achille; ma molti di noi non osavano (e molti non osano tutt’ora) confessarselo perché pensavano (e pensano) che non ci fosse (non ci sia) “nulla da fare”. E, siccome l’umanità affronta solo i problemi che pensa di poter risolvere, questo tema è stato a lungo tabù (e lo è ancora, per i tanti che, quando ne parlo, mi guardano con gli occhi sbarrati, nemmeno fossi un marziano con le antenne verdi). Questo per dire che, da un punto di vista soggettivo, dissotterrare una questione come questa è stata (ed è) una faticaccia improba. E che è necessario proseguire a tambur battente, ora che qualche progresso, finalmente, s’intravede. Aiuta, a tal fine, interrogare la storia (i tanti tempi della storia) – sia quelli della P.A, sia quelli dell’autonomismo e del federalismo; seguire la traiettoria di “grandi anime”, come Cattaneo e Sturzo. Aiuta sviluppare uno stile di ricerca aperto, intraprendente e curioso, in ogni direzione: un’iniziativa che, pur partendo dal propri angolino (della divisione del lavoro intellettuale), si diverte a coltivare il suo inverso – vale a dire, di muoversi in spazi vasti, esplorati parzialmente tramite piccole invasioni amatoriali di campi circonvicini. Aiuta passare periodi li studio all’estero, mescolare la ricerca con la vita corrente, fare esperienze e trarne insegnamenti ecc.
    Prendiamone atto: con l’epoca che ha seguito la caduta del muro, una soluzione di continuità in Italia si è ormai verificata. Perché un’interruzione in più punti della catena di comando verticale, propria della P.A. antico regime, è avvenuta effettivamente nella pratica amministrativa del Paese (ed è stata ratificata in legge dal nuovo Titolo V della Costituzione, che equipara governo centrale e enti locali). Viviamo, dunque, in mezzo ai ruderi ormai balcanizzati dell’amministrazione tradizionale, che, tuttavia, perpetuano, per forza d’inerzia (e di cultura), i loro comportamenti universalmente noti (e stigmatizzati, ma mai superati). Irrigidimenti e ritorni indietro, che vengono proposti da più parti, non sembrano raccomandabili e, francamente, nemmeno possibili. Bisogna esplorare la nuova strada, acquisendone via via i significati e le opportunità, pur operando dall’interno delle coordinate europee (quelle del divieto delle svalutazioni competitive, del patto di stabilità e dell’euro di cui tanti si sono lamentati, ma che invece sono assai utili alla bisogna perché creano, da un lato, un’area di stabilità, e, dall’altro, sospingono indirettamente il nostro Paese ad interrogarsi sul recupero della produttività pubblica, e quindi sul cambiamento indispensabile per produrlo). Si scopre così che, volente o nolente, l’Italia è il primo dei paesi fondatori dell’Unione europea a poter (e forse a dover) cimentarsi con la grande trasformazione del sistema pubblico – da quello tradizionale a quello a federalismo democratico; e che farebbe bene a confessarsele esplicitamente: sia come necessità, sia come legittima aspirazione (inclusa quella di autonomizzarsi dalla tutela tradizionale dei suoi potenti vicini; e quella di far bene – anzi, di meglio di loro). Inoltre, con il tempo, l’Italia potrebbe anche svolgere un ruolo di leadership regionale, persino rispetto a quei paesi dell’est che scalpitano nella ricerca della via ascendente più efficace/efficiente e rapida che si possa immaginare.
    Veniamo allora alla part construens. Come risalire la china e creare condizioni più vivibili (magari con la speranza di riuscire ad “ingranare”, infine, un passo in avanti nella civilizzazione dei popoli italiani: quel processo storico plurimillenario di cui siamo giustamente orgogliosi)? Provo da tempo ad apprendere dalle ex-colonie europee che oggi possono farci da maestri – Canada, Stati Uniti ed Australia – , ad impostare il problema pro domo nostra (partendo da quel sud che non bisogna mai tagliar fuori, ma con l’intento di dialogare con tutte le zone del Paese), ad identificare piccole (e grandi) proposte, ed a compiere primi passi in proposito, con un giro nutrito di amici e di collaboratori. Una sintesi provvisoria, suggerita da Giuliano Amato e da Mario Pirani per “Amministrazione Civile”, rivista storica del Ministero degli Interni, è disponibile, su richiesta, in formato elettronico (presso lmeldolesi@lavoro.gov.it).

    Aggiungo un breve commento ai due principi che, sostiene Corò, sottendono questo lavorio di lunga pezza per cambiare la PA. Il primo riguarda la competizione. Io direi l’emulazione: quel processo, innanzitutto psicologico, che ci consente di rispecchiarci e di valutarci nel sistema di relazioni in cui siamo immersi e che, entro certi termini, costruiamo noi stessi, tramite l’interrelazione con gli altri. Dobbiamo trovare coraggio e fiducia nelle nostre forze. Dobbiamo divertirci a scoprire ed a provare (e riprovare) l’abc del cambiamento, a saggiare le nostre capacità di offrire un contributo effettivo in proposito, anche in concorrenza con gli altri. C’è spazio per tutti, senza differenza di sesso, età, testa e tasca: nessuno escluso. Il secondo punto di riferimento è l’autonomia. Contare sulle proprie forze e lottare con tenacia: si diceva una volta. L’importante è non attribuire all’autonomia un significato di esclusione (invece che di inclusione). Le forme di auto-organizzazione territoriale debbono affermarsi in un mondo emulativo; farsi capire; rispettare gli altri; sviluppare rapporti cooperativi, oltre che competitivi; diffidare delle rendite di posizione e del piccolo “monopolismo localista”. E, soprattutto, debbono rendersi conto che l’impresa della trasformazione federale e democratica del sistema pubblico non potrà essere lasciata a metà strada, perché si impantanerebbe. L’autonomia deve trionfare dappertutto, anche in alto; sull’intero scacchiere amministrativo: in ciascuna ed in tutte le istanze – di ogni genere e grado. Prese insieme, emulazione ed autonomia mostrano che, a meno di non finire tutti “a picco”, stiamo entrando in una fase in cui le diverse zone del Paese, i loro governi locali ed il governo centrale, le istituzioni relative, equiparate dalla Costituzione, superando ostacoli e difficoltà, dovranno imparare modi inediti di funzionamento che, sul piano sostanziale, prima che formale, rappresenteranno un nuovo sistema collettivo, federale e democratico, efficace/efficiente, dotato di regole chiare e trasparenti, in grado di sospingere, per gradi, ma senza requie, ciascuno e tutti verso nuovi lidi: proprio quello che possiamo ammirare all’opera (in modo differenziato, ma convergente) nel Canada, negli Stati Uniti ed in Australia. A grandi linee, conosciamo l’obiettivo, ma dobbiamo scoprire insieme il percorso per poterlo raggiungere. Sarà una nobile gara!

    Luca Meldolesi

  3. Stefano dicono:

    Luca
    condivido l’analisi storica e le indicazioni di metodo che proponi. A proposito della consapevolezza “ai quattro angoli della penisola”, sono un po’ meno ottimista. Ho la sensazione che un comune sentire sulla necessità di archiviare l’impianto amministrativo gerarchico-burocratico che tu descrivi non sia cosa fatta.

    Le tristi vicende della spazzatura napoletana confermano le difficoltà nell’immaginare un rapporto nuovo fra società civile, amministrazione locale e amministrazione centrale. I problemi della Campania hanno messo in moto commissari speciali e interventi dell’esercito più che un ragionamento su come riformare il rapporto fra la popolazione e l’amministrazione locale. Nelle grandi difficoltà guardiamo ancora con nostalgia alle virtù taumaturgiche del modello prussiano-napoleonico (amministrare i “vinti”) più che rileggere sulla lezione di Sturzo e Cattaneo.

    Spero che il tuo libro riesca a mettere in moto il dibattito nella direzione giusta.

    Stefano

  4. marco dicono:

    Spero che la gara di cui parla Meldolesi nel suo commento inizi presto. Ne abbiamo un gran bisogno. Oggi leggo sul corriere che il comune di Catania ha 250 milioni di euro di debiti e che da più di una settimana non illumina le strade perchè l’enel ha staccato le linee. Se la sommiamo al salvataggio dei default della regione Lazio e del comune di Taranto (per non parlare della spazzatura napoletana) la situazione è preoccupante. Come articolare la responsabilità di crisi di questo tipo tra amministrazione centrale e locale? E’ giusto che questi default vengono coperti attraverso lo stato centrale? Quali altri meccanismi è possibile ipotizzare?

    Marco

  5. Lorenzo G. dicono:

    In aggiunta a quanto detto da Marco, segnalo solo il caso della (mala)sanità calabrese (quella dell’omicidio Fortugno per interderci).
    Oggi escono alcune intercettazioni riguardo al sistema di potere del consigliere regionale Domenico Crea che a quanto dice “gestiva 2000 miliardi per i cazzi suoi”.

    http://www.repubblica.it/2008/01/sezioni/cronaca/arresti-ndrangheta/intercettazioni-crea/intercettazioni-crea.html

    Ma chi controlla i trasferimenti alla sanità calabrese? Come possono essere tollerati da uno stato europeo casi come l’ospedale di Vibo Valentia?
    In casi come quello calabrese è ipotizzabile esautorare la regione dalla responsabilità di gestire la sanità?

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